水问题国情分析与
水安全战略选择
陈敏建
（中国水利水电科学研究院，北京100038）
【摘要】自然条件的差异以及各地区发展的不平衡使人-水-土矛盾突出。以水资源短缺与生态恶化为主要特征的中国水问题，充分认识我国水利的资源环境基础，把握我国水利发展的区域战略特性具有重要意义。本文提出水土资源组合区域学理论与方法，利用大量资料信息，用以进行复杂的水问题国情分析，研究区域水问题形成机制，分析特点与演变趋势，研究提出水资源利用极限，构成大国水利发展战略基础。在水问题国情分析基础上，深入剖析影响水利与国民经济发展全局的十大结构性矛盾关系。
【关键词】水资源；水安全；水利发展
作者简介：陈敏建，男，江西省九江人。现任中国水利水电科学研究院副总工程师，教授、博士生导师。
一、引言
水问题是影响我国社会经济发展的基础性、全局性、战略性问题。我国区域性水问题产生的根本原因有两种：一是自然条件的差异，导致水资源与土地资源、能源的分布在空间上形成不均衡的特点，如气候较干旱、水资源短缺的西北、华北等地，土地资源、能源（如煤炭资源）丰富，水资源对农业发展、能源等基础的产业开发制约明显。二是我国经济社会发展迅速但各地区发展不均衡，需要进行水问题的国情分析。
我国经济社会发展的地区不平衡性，尤其是巨大的人口压力，使人-水-土矛盾突出。以水资源短缺与生态恶化为主要特征的中国水问题，其复杂性和解决难度举世罕见，成为我国独特的国情，在世界各国没有先例，需要突出研究区域水问题。
以水土资源组合条件为基础，从生态学、社会学、经济学角度综合开展水问题国情分析，对于充分认识大国水利的资源环境基础，把握我国水利发展的区域战略特性，指导制定国家和区域的水利发展政策，都具有重大指标意义。
面对中国水问题国情，需要加以归纳，以及进行综合性的分析。为了准确地表达观点，在科学认识和研究方法上，建立一个分析问题的结构十分必要。有了一个简洁的结构，用以揭示和分析问题的本质，使复杂的问题从无序变为有序，找出基本规律。本文提出水土资源组合区域学理论与方法，利用大量资料信息，用以进行复杂的水问题国情分析，研究区域水问题形成机制，分析特点与演变趋势，研究提出水资源利用极限，构成大国水利发展战略基础。在水问题国情分析基础上，深入剖析影响水利与国民经济发展全局的十大结构性矛盾关系。
二、水问题国情分析（一）水土资源组合条件1.水土资源的特点
自然资源是水利发展的基础条件。自然条件从量和质两个方面，不仅决定了水资源的禀赋和开发利用条件，而且决定了水旱灾害的自然属性及其对人类活动的敏感程度。水和土地是水利发展的基础资源，水土资源的丰裕程度和组合是影响水利发展的最根本的自然条件。
水和土地是人类生存与发展的必备资源，同时具备资源和环境的属性，使其成为社会经济发展的必要的资源条件和生态平衡的主要载体。这是水和土地所共有的区别于其他自然资源的特点。
水资源与土地资源的开发利用相互联系、相互依赖，共同构成了经济发展与生态保护的基础条件。一方面，土地资源的开发依赖于水资源的支撑，没有水，土地将失去利用价值；另一方面，土地灌溉是水资源利用的最主要部门，决定着水资源利用的总格局。
水资源与土地资源又有不同的特点。相对而言，水是动态资源，土地是静态资源。水的动态性主要表现在以下几个方面：可更新性，通过水循环获得更新；流动性，径流运动使流域内干支流、上下游水资源共享，通过调水措施可在区域间实现水资源调配。土地的静态性表现在：不可再生，不可移动。因此，在水土组合中，水资源常常处于活跃的主动一方，土地一般处于相对被动的一方。在不同的水土资源数量组合条件下，水土资源这些特点决定了区域经济发展的资源开发利用制约条件，从而决定了水利活动的基本特征，进而奠定了区域水利战略的基本格局。
2.水土资源的生态与经济特性
水和土地是支持一个地区社会经济和生态环境的基础资源，其丰裕程度和组合条件决定了该地区社会经济发展和生态环境演变的基本格局。
水土资源之所以成为社会经济发展的基础资源，首先在于它是农业发展的最基本条件。农业生产是一种资源转化过程，其赖以发展的前提条件是必须具备日照、土壤、水三种自然资源。尤以水土资源的组合最为关键，决定了农业生产的基本格局。农业灌概是水土资源综合开发的集中体现，耕地灌概是食物生产的主要保障，而粮食生产是经济发展和社会稳定的基础。
水和土地作为农业生产的战略资源，奠定了农业发展的基础。农业作为区域经济的基础产业，影响产业布局和经济模式，进而影响水资源利用方式。水土资源的丰裕程度和组合条件，决定了农业生产，特别是粮食生产的基本格局。如中国80%的粮食产于灌溉农田，高度发达的美国，农业灌概用水亦占总用水量的近60%。因此水土资源及其组合条件决定了区域国民经济发展的基本图景。
水土资源的丰裕程度和组成分布决定了区域生态系统的特性和稳定程度。生态系统是生物群落连同其所在的地理环境所构成的能量、物质转化和循环系统，由四个基本组成部分：无机环境、绿色植物、动物、微生物。水是一切生命之源，土地提供了生命栖息场所。水和土地是支撑生态系统的载体和生态系统构成的基础物质。生态环境的稳定性很大程度上取决于自然界的水分条件。
3.水土资源组合与区域发展
我国水土资源组合在空间上的分布极不均衡。平原面积过于集中地分布在淮河及其以北的广阔区域（占全国87%），而水资源又过于集中地分布在基本上由山地、丘陵覆盖的长江及其以南的地区（占全国81%）。我国水土资源组合条件表现出多样化的区域差异，决定了我国水利发展的区域战略特性。
水土资源组合严重失衡的地区，生态基础极其脆弱，农业开发受到极大制约，生态恶化与贫困是阻碍这些地区发展的主要问题。主要是西北内陆干早区和西南地区，这些地区目前也正是我国经济发展落后的区域。
水土资源组合不均衡的地区，在人口增长和经济发展驱动下，出现城市化与农业争夺紧缺资源（水或者土地）的矛盾，造成严重的生态退化与水环境问题。主要是北方海河、黄河、淮河、辽河流域，水少地多；长江、珠江流域和东南沿海的广大地区，水资源丰富，但土地资源较少。
水土组合基本均衡的地区，面临的主要矛盾是经济开发与生态资源保护。水土资源长期开发改变了径流运动条件，导致水分充足的湿地或干涸，或失去空间，造成湿地大规模消退。主要是在东北松花江地区。
中国的水土资源组合条件原本就处于较差的状态，加之经常发生严重的干旱，使得我国长期处在缺水的威胁之中。20世纪70年代末，我国经济发展进程加快，改革开放极大地促进了社会经济的发展，同时，水资源短缺的问题也迅速凸显。时至今日，由于自然条件的先天不足和社会经济快速发展的驱动，特别是庞大的人口压力，使得水危机日益加剧，已成为阻碍中国实行可持续发展的突出问题。
（二）中国水问题的区域特征1.水问题的影响因素及其作用
影响水问题的因素可以概括为自然条件、社会经济发展水平和环境状态三个相互作用和相互依赖的系统。
自然条件：包括所有的自然因素，如气候、地理、资源（水资源、土地资源、矿产资源）等。自然条件决定和影响水资源的形成和时空分布，水资源可以看作是各种自然因素综合作用的结果；影响产业布局和经济模式，进而影响水资源利用方式。其中以水土资源的组合最具影响力，决定了水资源利用的基本图景。
社会经济发展水平：包括所有的人文因素，如经济结构和发展水平、体制、法律、人口与受教育程度、生活水平、技术与管理水平等。社会经济发展水平对水资源开发利用的作用表现在以下几个方面：①经济结构影响水资源利用方式；②人口与经济增长影响水需求；③对水环境的污染造成供水紧张；④兴建水利工程对水资源时空分布施加影响；⑤体制、技术与管理水平影响上述各类因素的作用程度。
环境状态：水是一切生命之源，生态环境的稳定性很大程度上取决于自然界的水资源条件。自然资源的开发与社会经济的发展引起生态环境的改变，这种改变主要与水资源利用有关。环境状态既是自然条件的表征，其变化又是社会经济发展水平的度量，在大多数情况下是水资源利用的制约因素。有些地区，生态恶化导致的灾难性后果远远超过环境意义，成为影响社会安定的因素。
2.水资源利用“零增长”形成机制
水资源利用受自然资源、社会经济发展水平和生态环境变化等条件的驱动和制约，用水量最终会趋近于一个稳定的“零增长”状态，达到“极限”。由于存在明显的区域差异，各区域导致用水“零增长”的主要因素有所不同，出现过程和时间也有很大差别（见图1）。在发展的初级阶段，由于经济发展特别是农业开发的驱动，用水粗放，此时农田盐渍化是最主要的生态问题。随着水资源开发利用强度增大，开始出现资源短缺与环境恶化的制约，不同水土资源组合条件的地区水危机出现过程和形态有很大差别，出现用水“零增长”的机制也有很大不同。
伴随着社会经济发展，在土地资源丰富、灌概发达而水量不匹配的地区最早出现缺水。灌概用水的增大导致河川径流量减少，工业和城市的发展同农业激烈争夺水资源，也迅速污染了水环境。地表径流的减少和污染使得地下水开采规模不断扩大，导致地下水位下降，地下径流对河岸调节补给功能丧失，河川经常断流甚至干涸；污染物充斥河道，通过降雨和地表水体的入渗补给，地下水也受到污染；入海水量减少导致河口淤积；地下水超采造成地面沉降、海（咸）水入侵、土地沙化等更多也更严重的生态问题。此时水资源利用已超过极限。
在水量丰沛、可耕地较少的地区，当可开发灌溉的土地资源用尽时，离用水极限也不远了。这是基于如下原因做出的判断。其一，国民经济各部门的生产性质决定了用水方式不同，由于农业灌溉的目的是维持作物生长的需求，无论是単位用水量，还是用水总量都远高于其他部门。其二，用水后果不同，农业灌概用水一部分被作物吸收消耗，剩余部分回归到自然水体，一般来讲，水质没有因此发生显著改变；而工业用水除了少量被产品携带消耗（食品饮料业除外），大部分以废污水的形式排出，污染水环境。而从社会经济总体结构来讲，处理废污水的费用来自GDP，用于治理水环境的费用越高，GDP的实际经济效益越低，当治理生态环境的费用高于一定比例时，GDP将难以承受。因此，处理废污水的能力是有限的，必然迫使工业生产不断降低単位用水量，转向“干生产”和清洁生产，现代科技进步正在不断推进这种趋势。
在干旱的内陆河地区，水资源利用一开始就面临着环境与生态问题，后者影响到居民本身的生存，其用水极限是比较明显的。
3.区域水问题的综合分析方法
影响水问题的各类因素具有区域规律。我国地形自西向东地理梯度递减，呈三级梯级结构，生态基础由弱渐强，与此相应，经济发展水平由低向高速增，亦呈东、中、西三级带状分布；降水量、径流量自北向南递增，土地资源自北向南递减，经济发展程度南高于北。需要运用定量与定性手段，同时研究自然资源、社会经济、生态环境等各种信息及其综合效应在区域上的异同。
利用上述信息设置评价指标，将其分为可比性指标和分布性指标。可比性指标反映各种事件或问题的性质、水平和程度，同类指标在地区间是不可加的，利用可比性指标计算相似系数来定量评价区域差异。分布性指标表示事物的规模、范围、容量，具有可加性，全国的量等于各区域量之和，利用分布性指标对区域特征进一步研究。
为了建立一个较严密的水问题定量分析模式，将可比性指标组成水问题区域特征向量，通过研究特征向量的相互关系，分析区域水问题特征，从而建立水问题空间分析结构，作为国情分析平台。
特征向量相互关系的量化是建立空间量化结构的关键。特征向量相似关系是表达区域水问题特性的理想指标，相似系数作为区域特性的度量，具有数量的确定性和客观性。因此，可通过分析相似系数矩阵，研究水问题区域特征。
设有N个研究主体（区域），其特性由M个可比性指标组成水问题区域特征向量X=（X11，X12，…，X1M）所定，将信息资料写成N×M的矩阵A：
第i个区域和第j个区域的相似程度用矩阵A的第i行和第j行的相似系数Sij表示：
其中，Sij代表区域i与区域j的相似系数；Xik、Xjk代表两个区域的同类指标。
相似系数Sij的取值范围是[0，1]，描述区域相似程度。如果Sij=0，两个区域的水问题没有相似之处，如果Sij=1，则两个区域的水问题完全相似。定义某一阈值S，当Sij≥S时，则两个区域基本相似。计算作为研究对象的各区域间相似系数，将很清楚、直观地表达出区域间的异同。
4.水问题的分区特性
以全国九大流域片为对象，借助社会经济及水资源利用资料，采用如下三大类互相兼容的可比性指标，计算相似系数。
（1）水土资源与生态基础：降雨深、径流系数、产水模数、地表径流占水资源比重、重复量与地下水之比、地表径流平均矿化度、坡度小于15°平地面积占总面积比重、土壤侵蚀模数、植被覆盖率。
（2）水土资源开发：水资源利用率、地下水开采率、水资源消耗率，土地利用率、耕地灌概率。
（3）经济社会发展与水土资源利用：城市化率、人均GDP、GDP构成、工业结构、种植结构，人均水资源量、人均耕地、亩均水资源量、用水结构、用水定额、工业用水重复利用率、污水排放率。
主要指标含义如下：
1）降雨深、径流系数、产水模数、地表径流占水资源比重、重复量占水资源比重、重复量与地下水之比、地表径流平均矿化度：表达水文循环、水资源数量与质量及其分布，也间接反映气候、地貌、水文地质等条件。
2）平原面积占总面积比重：反映土地资源量和开发条件。
3）土地利用率：为耕地与平原面积比重，反映农业土地利用情况和进一步开发的潜力，当接近或超过1时，表明土地利用已过饱和，同时也表明存在坡地，容易造成水土流失。
4）耕地灌概率：反映农田水利化水平。
5）城市化率、人均GDP、工业占工农业总产值比重、乡（镇）工业占工业比重：反映社会经济发展水平，产业结构。
6）人均水资源量、亩均水资源量、人均耕地：反映水、土资源与人口相匹配情况。
7）人均用水量、灌概用水占总用水比重、城市生活与工业用水占总用水比重、乡（镇）工业用水占工业用水比重：反映用水水平和用水结构，其中城市生活与工业是现阶段我国水环境污染的最主要来源，因此其用水比重也反映了污水排放程度；乡（镇）工业主要散布在农村地区，是造成大范围恶性污染的主要来源，其用水也反映了水源污染情况。
8）水资源利用率：表示水资源开发程度，也反映了生态平衡破坏情况。一般地讲，水资源利用对生态平衡的影响，干旱地区比湿润地区更显著。
9）地下水开采率：从宏观上反映了地下水合理利用程度，当数值很大时，表明可能存在大规模超采地下水。
相似系数计算结果如表1所示。综合分析各流域片的差别，取S=0.9。将各区域按相似性归类进行分析，考虑松花江流域与辽河流域的差异，我国水问题国情呈现三大类型五个区域变化特点：①西北内陆地广水少失衡区。②西南水丰地寡失衡区。③北方水少地多不均衡区（含黄河、海滦河、淮河，包括辽河流域西部）。④南方水多地少不均衡区（含长江、珠江、东南诸河三大流域片）。⑤东北水土均衡区（松花江流域、辽河流域东部）。
5.区域特点
（1）水土基本平衡区。东北地区总体上偏湿润，是北方水资源较丰富地区。土地资源丰富，平原面积占全国的16%，水土组合条件优越，耕地面积占全国1/5以上。开发耕地，进一步发展灌概面积还有潜力。东北地区为老工业基地，城市化程度高，但优越的自然条件使得东北有着建立全国最大农业基地的前景。
（2）水少地多不平衡区。黄河、海滦河、淮河，包括辽河流域西部，总体上偏干燥，其中淮河南部较湿润。该区域土地资源丰富，土地利用率都在0.7以上，城市化与农业争夺水资源激烈，由于地表水利用几近枯竭，地下水严重超采，用水总量基本不变，水土资源开发利用引起的生态危机深重。最为严重的黄淮海平原已见不到河流，许多河道变成了排污沟和汛期行洪道。长期以来，依赖节水以及地下水超采来满足经济发展的需求，农业用水比重下降，工业、居民生活用水比重上升，耗水量已占水资源总量的60%以上。水土资源的长期超负荷开发利用，已经改变了产汇流关系，导致径流量进一步减少，已处于深刻的生态危机状态。
（3）水多地少不平衡区。长江流域中下游、珠江流域、东南诸河流域，经济发达，是我国人均GDP最高的区域。本区域地处湿润地带，水资源丰富，但土地资源较少。根据资料并结合调査分析，除东南诸河尚有少许荒地，整个南方地区已少有荒地资源可供开发，许多耕地处在山丘区，易造成水土流失。耕地灌概率高，平原地区农田基本上已实现灌概。城市化与农业争夺土地资源激烈，尤其是机场、高速公路的建设占用农田严重，例如，每公里高速公路占地平均7公顷以上。因此，南方地区发展灌概面积潜力不大。工业发达，乡村工业星罗棋布，水污染已成严重之势。长江上游由于毁林开荒，水土流失严重。
（4）水丰地寡失衡区。西南诸河社会经济落后，人均GDP不到全国平均数的1/3。气候湿润，雨量丰沛，水能资源十分丰富，土地资源稀缺。土地利用率达1.84%，现有耕地中超过半数是坡地，灌概方式落后，水土流失严重。
（5）水缺地广失衡区。西北内陆河区土地资源极其丰富，但气候干燥，降雨稀少，径流模数低，生态基础十分脆弱。水资源与生态关系极为密切，社会经济与生态环境对水资源竞争激烈。由于内陆河相互独立，自然条件恶劣、无人居住的流域水资源得不到利用，而人口集中居住的流域水资源利用率都非常高，有些地方甚至失控。如准噶尔盆地与塔里木河流域水资源利用率都在0.7%~0.8%以上，河西走廊水资源利用率几乎达100%，已出现很多复杂的生态问题。内陆河区在十几年里用水量基本保持不变。
（三）区域水问题发展极限1.区域发展基本格局
第一类，水土资源组合严重失衡的西部地区，由于水土资源的两种不同的极端组合，形成两种性质截然不同的生态脆弱地带，发展经济的首要制约因素是生态问题。西部地区水土资源开发利用不可避免地引发了一系列生态问题，严重地影响经济发展，这是造成西部贫困的根源。较之于中国其他地区，西部地区的水土组合矛盾最为复杂和尖锐，是所有其他矛盾的来源。
一是西北内陆干早区，水资源量小且空间分布非常集中，土地拥有量大，属于极端的水少地多区域。社会经济活动集中在狭小的绿洲，生态基础极其脆弱。水是支撑绿洲生存的基础，在发展进程中始终存在经济与生态争夺水资源的矛盾，区域发展的制约条件是水资源承载能力，以平原地区绿洲—过渡带生态系统用水为主要标志，生态需水是内陆河干旱区水土资源开发利用控制性指标。
二是西南地区，山高平坝少，水资源极其丰富，土地缺乏且土层薄，保水保土能力差，属于极端的水多土少地区。耕地较少，现有耕地中超过半数是坡地。在发展进程中始终存在经济与生态争夺土地资源的矛盾，水土流失严重，区域发展的制约条件是土地资源承载能力，需要有效治理水土流失。西南经济社会发展重心在平坝地区，依托的水资源是高原湖泊，形成“一座山、一盆湖、一平坝、一灌区、一座城”的自然环境人文生态単元，作为资源—环境—经济发展综合载体，其承载能力有限。
第二类，水土资源组合不均衡的地区，在人口增长和经济发展驱动下，出现城市化与农业争夺紧缺资源（水或者土地）的矛盾，造成严重的生态退化与水问题。北方水资源短缺，各地争夺有限水源，常常引起水事纠纷；南方水环境恶化，各地防堵污水，常常互相“赠送”污流。
一是北方海河、黄河、淮河、辽河流域，水少地多，是我国主要的粮食生产基地，灌概发达而水量不匹配。城市化与农业争夺水资源激烈，人—水矛盾突出，在我国最早出现缺水危机。黄河自花园口以下为地上悬河，几乎没有流域面积，使黄河成为海河、淮河的“界河”，河道内径流下渗补给两岸地下水，使黄淮海形成密切的水力联系。黄淮海的这些关系给海河与淮河流域引用黄河水提供了便利的客观条件，使得以很低的工程成本就可以实现引黄，也给黄河水资源与生态问题的加剧埋下了伏笔。黄淮海流域片的水资源问题联系在一起，错综复杂，构成我国水资源短缺问题的核心。社会经济发展需求与资源承载力矛盾深重，现阶段区域发展的制约条件是水资源承载能力及土地高质量开发。
二是长江、珠江流域和东南沿海的广大地区，水资源丰富，但土地资源较少。城市化与农业争夺土地资源激烈，人—地矛盾突出，水污染成泛滥之势。根据调査分析，整个南方地区已少有荒地资源可供开发。由于工业发展，水质急剧下降，造成大范围的用水紧张。区域发展的制约条件是水环境承载能力，珍惜有限土地资源。
第三类，水土组合基本均衡的东北松花江流域，作为我国最后一块新兴粮食生产基地，面临的主要矛盾是经济开发与湿地、森林等生态资源保护。区域发展的制约条件是水土资源的综合承载能力。该区域是我国湿地最集中的地区。由于水土资源长期大规模开发利用，尤其是近十几年，灌溉面积高速发展，流域用水量迅速增加，土地围垦和引水灌概，使得湿地被不断蚕食并萎缩，生物多样性受到破坏，湿地的生存受到严重威胁（见表2）。
2.水资源利用的极限
受经济社会发展驱动的水土资源开发利用，是通过对自然财富（自然资源与生态及环境）的加工改造，将其转化并再造为社会财富（如GDP）。一方面，用水量受边际效益的驱动而增长；另一方面，受边际机会成本的约束，增长出现一个加快、变缓、趋近极限而零增长的过程。只有在边际效益高于边际机会成本时，用水量才会增长，属于正常、合理的增长；当边际效益等于边际机会成本时，用水量增长出现拐点；当边际效益低于边际机会成本时，用水量的增长得不偿失，强行的增长将是灾难性的。
边际机会成本MOC由边际生产成本mpc、边际使用成本mup、边际外部成本mep三部分组成：
MOC=mpc+mup+mep
对于水资源利用而言，边际生产成本是水资源开发利用的资金与劳力投入，可以通过财务核算评估，是最常见的显性成本，与工程的易难程度有关，工程条件越复杂，难度越大，边际生产成本越高。
边际使用成本，指资源利用与消耗使得资源储量减少，这是一种隐性成本。通常情况下，由于水文循环作用，在一个循环周期（一年）内，消耗的水量得到补充与更新，许多学者因此认为水资源边际使用成本为零。其实，上述结论应该是有前提条件的，即水资源开发强度在一个较低的程度上，不足以改变水为支撑的生态格局，或水文循环本身。由于水文循环与生态系统关系密切，大量的水消耗会影响生态系统的稳定，生态格局的改变又会影响水文循环的作用空间和径流形成分布，从而导致地表径流量的减少。事实上，今天所见中国北方，到处都是江河干涸消失，地下水超采，沙漠压境，就是因为透支了太多的边际使用成本。按国内外多年研究结论，地表径流减少40%，生态后果就趋向于不可逆的退化。因此，当取用地表径流达到40%时，就要考虑水资源边际使用成本。
边际外部成本，指资源利用对环境产生的附加作用，主要是污水排放造成的环境污染，尤其是水环境污染。边际外部成本与边际使用成本常常被混淆，就如同许多人将生态与环境混为一谈一样，二者是有很大区别的。水资源利用边际外部成本是用水之后的负效应，只要有用水，就有外部成本，而边际使用成本并不一定存在，只是用水量的强度过大引起的生态负效应。
当下的中国，边际机会成本的构成中，边际使用成本与边际外部成本已远远高于边际生产成本。水土资源开发利用引发的生态危机与环境恶化，已经积累成为灾难性的现实危机。
3.区域水问题演变趋势
根据水土组合情况和开发现状，分析研究不同类型区域的发展趋势。利用可比性指标和分布性指标，分析区域水土资源开发利用前景，分析水资源开发利用极限状态（见图2）。
根据各水资源利用区的特点、水土资源组合情况和种植结构，采用节水灌概定额，探讨灌概面积与灌概用水发展前景。考虑到社会经济总体结构和灌溉用水与其他用水部门的关系，参考已出现用水“零增长”的先进国家用水结构，通过确定灌概用水在总用水中的比重，进一步分析水资源利用的极限情况（见图3）。
根据水土组合情况和开发现状，按照不同类型区域的发展趋势，相似的流域片采用的可比性指标接近；水多地少的地区，考虑城市化用地后充分发展灌概面积；地多水少的地区，充分考虑水资源合理利用限度；水土组合优良的地区，充分考虑发展灌概面积；考虑到我国人口众多，农业灌溉始终要占重要地位，灌溉用水比重高于先进国家。
分两种情形研究水资源利用极限：①不考虑南水北调，仅研究各区域当地水资源利用极限，保持九大流域片目前的相互关系，不作调整；②考虑南水北调，以引江水调整、理顺黄淮海关系。
在第一种情形里，海河、准河既不停止引黄，也不增加引黄水量，黄准海流域用水总量维持不变，发展经济依靠节水和调整用水结构来解决，并且继续维持一定的地下水超采。黄淮海区水利工程发达，又有用水需求，通过节水可以调整用水结构，但几乎不可能降低用水总量，这是不以人们的意志为转移的趋势。例如，海河流域长期处在饥饿用水状态，灌概节水潜力不大，而包括工业和居民生活在内的城市用水仅占该片总用水量的三成，进一步节水也改变不了大局。
如此看来，在第一种情形里，黄淮海的问题没有解决，甚至可能会加重。一方面，水资源短缺继续影响社会经济正常发展；另一方面，生态与环境状态继续恶化。
在第二种情形里，通过兴建南水北调工程，将黄淮海三大流域的水资源利用率调整到0.6，恢复生态良性状态，并且使该区域严重的缺水状况得到根本缓解，维持社会经济正常发展。按照这一思路，需要调水420亿立方米，其中200亿立方米用于调整黄、准海水资源利用率，220亿立方米用于满足黄淮海区进一步发展需要，使全国用水极限达7610亿立方米左右。
根据分析，黄淮海三大流域片用水从整体上已超过正常极限，内陆河水资源利用正接近极限（见表3）。其他地区到达极限的时间需要专门分析，可借助于模型进行预测模拟。
三、水利发展的重大结构性关系（一）水利发展与区域水利模式关系水问题国情分析表明，我国存在水土资源所有的五种组合，因此形成五大区域水问题。作为一个自然条件多样化、人口众多、经济发展迅速的大国，没有一种单一的模式普遍适合我国水利发展需求，同时也表明，我们可以兼收并蓄世界各国成功的经验，用于我国相适应的地区，但要具体情况具体分析，切不可简単移植。
我国水问题的区域特性，给制定国家可持续发展战略提供了有利的依据。制定国家社会经济发展政策，特别是农业发展政策时，必须面对各区域特点，充分考虑区域发展与水资源利用之间的关系，在宏观上把握区域发展方向。水利事业的基本特征，是人类在区域尺度上调整自然条件与经济社会发展的相互关系。水利发展必须符合水问题的国情，走区域发展、总体协调的道路。
西北内陆干早区，区域发展的制约条件是水资源承载能力。以水资源科学配置为中心，发展水利事业，保护绿洲为中心的生态安全，支撑经济发展。
西南地区，区域发展的制约条件是土地资源承载能力。需要有效控制和治理水土流失，开发水能资源。西南经济社会发展重心在平坝地区，依托的水资源是高原湖泊，需要以高原湖泊综合承载能力为中心，调整水利战略。
北方海河、黄河、淮河、辽河流域，人地争水，在保证土地高质量开发前提下，水资源承载能力成为区域发展的首要制约条件。发展水利需要经济、社会、生态并重，通过跨流域调水，调整黄淮海关系，达到良性平衡。
南方长江、珠江流域和东南沿海诸河流域，人水争地，污流横溢，区域发展的制约条件是水环境承载能力。需要珍惜有限土地资源，保护灌溉面积，发展环境水利。加强排污、治污管理，引入市场原理，建立水环境安全长效管理机制。
松花江流域，区域发展的制约条件是水土资源的综合承载能力。加强湿地保护，调整水土资源开发布局，在控制耕地总量的同时，发展灌概面积，提高水利化程度。
（二）水利发展的政府行为与市场作用关系中国水问题鲜明的区域性和水资源的二重性，决定了在中国经济崛起与社会转型过程中，水资源管理的高难度和复杂程度举世无双，需要有新的思维和创新方法。
水资源同时具备资源和环境的属性，是社会经济发展的基础资源和维护生态平衡的主要条件和载体。从经济与社会属性看，水资源具有公用共享和排他二重性。水资源在自然界生成、运动，作为生态环境的组成部分和支撑要素，具有全民公用共享的属性；由自然界提取水资源，用于社会经济各个领域，此时具有排他性，表现在水资源使用地区（如上、下游）间的互斥、不同用户间的互斥；水在上述使用过程中一部分被消耗，另一部分在使用过程中与不同介质接触而携带大量污染物重新回到自然界，造成对公用性的损害，形成“公共灾难”，水资源利用的外部成本使水资源的二重性实现转换。
水资源的二重性决定了政府行为与市场影响界限。依据水资源的公用性，涵养水源，维持与水有关的生态与环境安全，这是公共安全的一部分。公用性使得市场失效，必须由国家通过法律严肃界定，不可挑战。排他性多由经济利益驱动，属于市场影响范畴，遵从市场规律进行交易。受经济规律支配，优质、充足的水总是朝高效益的区域和部门流动。这就引起一个社会学问题：如何体现社会公正性，保障弱势群体（地区）生存的基本用水安全，这是政府当然的责任。
转变水利发展模式的最重要的条件是政府自身的转变，经济发展中的资源和约束从来都存在。我国资源和环境约束压力显著增大，是资源禀赋、发展阶段和体制条件共同作用的结果。资源禀赋无法改变，发展阶段又难以超越，体制政策则是改进余地最大的方面。
政府行为与市场作用应该这样界定：政府抓两头、调控中间。抓两头：在用水的开端，通过法规保护弱势群体基本用水安全，剩下的由市场去推动；在用水的末端，以法规形式监控和治理水，减少外部损失对公共安全的损害。调控中间：遵从经济规律，通过政策宏观调控，扶植基础产业（如农业、能源）的用水保障，减少对水市场的干涉。
水资源管理需要政府与民间分工合作，法律、行政与市场结合，界定政府行为与市场作用界限是核心问题。水资源管理制度创新有三个要点：第一，需要建立体现水资源二重性的制度结构，在生态学、社会学、经济学三个基本方向上确定国家、政府、市场（企业/用水户）的职责、权限和任务。第二，水资源管理需要针对水问题国情，不同区域突出的中心问题不同，不可以同一化，搞“一刀切”。需要根据区域性水问题，因地制宜确定节水任务和目标。北方水资源紧缺，首当其冲是用水量的节约。南方水污染肆虐，重点是排污量的节制。第三，制度结构要弃繁从简，提高效率，减少制度成本，将交易成本作为评价制度的指标。水市场体现水问题的区域性：水权交易与排污权交易相结合，建设节水防污型社会。北方以建立水权交易市场为主，南方以建立排污权交易市场为主。
（三）水利投资与经济社会发展的互动关系利用水利投入占用产出分析技术，根据水文水资源规律，将“水”依循水循环的防洪、取、供、用、排、回用各个重要环节从各行业生产服务活动分析，制成水利投入占用产出表。按水利分类统计技术资料和水利投资规划的基本要求，基于国家统计局颁布的42部门投入产出表，将水行业从国民经济行业分类中独立出来，创建51部门构成、系统描述体现12项功能的水行业与国民经济相互作用关系的水利投入占用产出模型，真实地反映水利对经济社会的资源保障、社会保障和生态保障作用。按水利管理的需求，编制全国和十大流域片水利投入占用产出表。
利用水利投入占用产出模型进行水利投资对国民经济影响效应分析，GDP增长与水利投资增加之间的关系：水利投资增加就业机会。水利在国民经济行业链条环节中对下游产业群的推动作用及上游产业群的拉动作用是联动传递的，分析水利投资下为水利提供原材料、能源和劳务等后向部门（上游产业）产生的后向效应和使用水利建设投资的前向部门（下游产业）产生的前向效应。
寰亚矿业全年亏损扩大至8.9亿
水利建设对国民经济和社会发展具有不可替代的促进作用和安全保障效应。由水利投人占用产出分析计算论证，水利基建每元投资的前向效益（包括防洪、供水、灌溉、水电、水土保持等）为3.064元，对后向产业的直接拉动效应为0.497元。亿元水利投资拉动12.12万人就业，在40个国民经济部门中排第五位。理论上证明了水利具有很强的公益性、基础性、战略性，充分说明水利发展关系到经济安全、生态安全、国家安全。
理论分析表明：2020年前水利总投资占当期GDP的最适宜的比例为0.86%~0.88%；2020年最佳水利投资比例：防洪、供水、治污和水保分别为23%、35%、32%和10%。
根据2011年中央“1号文件”要求，未来10年水利投资总额将超过4万亿元。但水利投资稳定增长面临的压力越来越大。
我国水利投资由中央政府、地方政府、金融信贷资金和社会资金组成，2010年四者占比为51.2%、36.9%、7.7%、1.9%，总计约2707亿元人民币。
受到财政收入增长趋缓和财政支出结构调整的双重制约，中央政府加大水利投资财政保障资金相对紧张。地方财政增加水利投资则面临财政支出能力不强、动力不足的问题。由于多数水利项目公益性强，投资大而回报期长、回报率低，未来提高金融信贷和社会资金投人比例难度较大。水利建设资金供给可能存在一定缺口，特别是“十二五”期间投资缺口可能较大。
我国在完成工业化、城镇化之前，水利基础设施薄弱的挑战长期存在，仍要继续保持水利投资超前。通过三个途径保障水利投资：①建立政府水利投资稳定增长机制，扩大水利建设基金规模，合理划分中央与地方在水利建设中的事权与职能，确保中央和地方水利预算投入大幅度增长；②鼓励金融部门加大对水利建设的融资支持；③积极引导社会资本参与水利建设，拓宽水利投融资渠道。
完成上述任务需要持续推进管理体制改革，进一步开放水利市场。尤其是要勇于划定政府管理与市场边界，向国内外开放市场，建立保障让投资者获利的机制，以法规给予确定，吸纳民间投资。
（四）经济社会发展与生态安全的关系经济社会的发展与生态安全其实是相互依存的关系，在经济建设中忽视生态保护的结果将会适得其反，使社会经济停滞不前，长期落后，甚至断送自己的家园，目前许多地方日益呈现的环境恶化、生态退化的问题已经处在崩溃的边缘，给了我们许多深刻的教训。
经济发展与生态保护既相互矛盾又相互联系，特别是在目前大力发展经济，且没有把环境成本纳入经济核算体系的情况下，这一问题尤为突出。由于生态功能对外界干涉的反馈存在量变到质变的累积效应，这就要求树立持续发展的观念，不能为了一时的经济利益，而损害了将来发展的潜在机遇。处理好发展与生态安全的关系必须符合可持续发展的思想，要求在经济建设中把握一个合适的“度”，使得生态与环境损害控制在较低的程度上，也就是在生态保护和社会经济发展之间寻求一个合理的平衡点。既考虑生态安全，又考虑国民经济协调发展，对社会经济发展和生态安全之间的关系给出合理的价值判断。生态用水就是度量这种制衡关系的控制性指标。
生态系统对水资源有强烈的依赖性。处理社会经济发展与生态安全的矛盾，表现为处理好国民经济用水和生态用水的关系。国民经济用水要受生态用水的制约。水不仅是国民经济各部门发展的基本条件，也是维护地区生态平衡的基本保证。由于总的水资源量有限，使得经济用水与生态用水此消彼长的矛盾长期存在，近年来愈加突出。
农业作为国民经济基础产业，用水优先保证的地位受到工业化、城市化的冲击。不断加快的工业化与城市化进程，其用水需求进一步加大，导致占用农业用水，农业转而占用生态用水。处理经济社会发展与生态安全关系的基本原则，是在水资源利用中必须优先满足由径流支撑的生态系统最低限度的用水需求。我国地域辽阔，区域差异大。我国与水有关的生态问题大致有如下七种情景：
整个国家缺乏互联网安全意识，人民则更缺乏安全意识，不过拜文革运动之赐，多年来人们多有一种天生的怀疑心理，防范心理较强，不易轻信他人。
一是内陆河干早区，覆盖西北广大地区，经内蒙古延伸到华北北部和东北西部。此处水资源量小但空间分布非常集中，土地拥有量大，属于极端的水少地多区域。这一地区植被稀少，草地“三化”严重，多为沙漠和戈壁。社会经济活动集中在狭小的绿洲，生态基础极其脆弱。水是支撑绿洲生存的基础，要在水资源合理配置的基础上正确处理经济发展与生态环境保护的关系，优先满足绿洲生态用水。
二是同属西北地区的黄河上中游半干早区。土地资源丰富，但水资源缺乏，且水低土高，灌溉成本高。农业生产结构单一，贫困人口量多面广。生态问题最为严峻的是黄土高原地区，总面积约64万平方公里，植被稀疏，水土流失面积约占总面积的70%，是黄河泥沙的主要来源地。需要将治理生态环境与扶贫相结合，改变农业种植结构。
三是西南地区，包括澜沧江、怒江等国际河流域及长江、珠江上游山区。此处山高平坝少，水资源极其丰富，但保水保土能力差，土地缺乏且土层薄，生态基础脆弱。由于长期不合理的耕作、草地过度放牧和森林大量采伐等影响，水土流失严重，土层日趋瘠薄；山区降雨量和降雨强度大，滑坡、泥石流灾害频繁，不少地区因土地“石化”而贫困，甚至丧失基本生存条件。应该以改造坡耕地为中心，开展小流域和山系综合治理，恢复和扩大林草植被，控制水土流失。利用丰富的水能资源，通过水电的开发建设，推动贫困地区的经济发展。
四是黄河中下游、海河及准河干流以北的半湿润区。土地资源丰富、灌溉发达而水量不匹配，伴随着社会经济发展，缺水严重。水资源超负荷利用导致河川经常断流甚至干涸，地下水超采造成地面沉降、海水入侵等严重的生态问题。解决北方地区的缺水是改善该区域生态问题的首要条件。
五是淮河干流以南，包括长江、珠江流域和东南沿海的广大地区。地处湿润地带，水资源丰富，但土地资源较少，现阶段土地资源已基本开发殆尽。许多耕地处在山丘区，由于森林过度砍伐，毁林毁草开垦，植被遭到破坏，水土流失加剧，泥沙下泄淤积江河湖库，同时在湖泊河网地区不合理的围湖造田，加剧洪涝灾害的发生，对农业生产和经济发展造成严重影响。需要进行山、江、湖一体化综合治理。
六是东北地区。自然条件优越，水土资源丰富，是世界三大黑土带之一。由于地面坡度缓而长，土层较薄且表土疏松，极易造成水土流失，损坏耕地；加之森林资源严重砍伐，湿地遭到破坏，干旱、洪涝灾害频繁发生，对农业的发展造成危害，甚至对一些重工业基地和城市安全构成威胁。需要综合平衡开发水土资源，防治水土流失，重视自然湿地保护。
七是青藏高原地区。该区域绝大部分是海拔3000米以上的高寒地带，土壤侵蚀以冻融侵蚀为主。自然条件不适合大规模农业开发，且是众多大江大河发源地，保护自然生态是首要问题。当务之急是加强天然草场、长江黄河源头水源涵养林和原始森林的保护，防止不合理开发。
此外，在生态安全这个问题上需要正确地理解与运用国外先进技术。国外在生态保护上成功的经验是采取预防性管理，定位于维护正常状态，避免危机出现，不涉及正常范围以外的破坏退化过程。当前我国面对的水与生态安全问题严重性、管理目标与国外有很大不同，属于生态危机管理范畴。针对生态深度破坏现状，需要研究流域水循环人为改变与生态系统退化机理，需要解决生活用水、生态用水、经济用水合理配置和生态调度问题。
（五）工业与农牧业的关系中西部省区蕴藏着我国最丰富的自然资源。资源省份的产业安排既要发挥资源优势，又要考虑区位特点，尤其是中西部处于我国各大流域的上游，产业布局要与水土资源、水文循环规律相适应。
资源省区的工业建立在本地自然资源之上，其发展有两种思路：一是基本脱离农业资源，重点进行矿产资源开发并追求其高度加工；二是充分利用本地农业资源，建立与农业生产相融洽的农林牧产品加工业，矿产资源的开发与加工产品基本限制在初级水平上。
第一种模式，工业与农业的关系基本上是对立的，工业与农业各自独立，利益冲突严重，城市与农村的差距不断扩大，经济的二元结构难以消除，整体经济效益低下。首先，资源加工工业必备的技术素质差距和资本能力的薄弱，使资源省区失去比较优势，竞争力先天不足。其次，工业与农业争夺有限的水资源，并且污染水环境，使农业遭受双重损害；此外，工业在对农业的损害过程中进一步降低了自身的竞争力，加工业对脆弱环境的破坏使成本进一步提高，导致资源与资本浪费，工业经济效益低下。这种模式下的农业发展也受到负面影响。其一，资源加工业对水环境的重污染，使农产品的品质下降。其二，工业与农业的产品之间缺少交换，农产品缺少加工工业的需求刺激，使生产停留在粗放经营的水平上，造成农业投入减少，效益降低。迄今为止，中西部不少省区基本上处在这种模式下运作，导致在资源配置不合理的基础上低水平的经济发展与水资源及生态和环境之间矛盾的激化。
第二种模式，工业与农业关系是积极互动的，即所谓循环经济的模式。工业与农业的关系建立在水土资源高效合理利用、生态安全、环境良性循环的基础上。工业与农业需要在利益上和谐，在生产上相互依赖，和平共处，协调发展。工业要追求低耗水、对环境无害以至对农业有益的“清洁”产业模式。农业作为区域发展的产业基础，成为工业发展的依托和原料供应者。工业对农林牧业产品的需求刺激，促使农业降低投入产出比重，提高经营水平，农业得到发展。工业的耗水低、污染低，甚至排出的副产品成为农业的优质肥料（如食品、饮料、酿造业排放物）。以农业资源为基础的深加工业产品往往具有鲜明的地方特色，附加值高，具备较强的竞争力。
20世纪90年代中期以来，尤其是最近几年，出现的趋势令人担忧。首先是产业西迁，东部产业向中部迁移，中部在承接东部产业的同时，将重污染、高耗水产业向西部迁移。这实际上使水土资源组合严重失衡、生态基础脆弱的西部承担了全国经济发展的环境与生态风险。我国中西部由两类区域组成：一是各大流域的上游及其源头；二是干旱封闭的内陆河，高耗水重污染的重金属、重化工、煤化工企业有向这些区域蔓延的造势，导致的后果十分严重，流域源头污染将是灾难性的，造成全流域的环境质量下降，水安全受到严重威胁，尤其是小而封闭的内陆河，这是致命的。在西北干旱区就有煤化工厂址设在年径流量仅有2亿立方米的河流源头。
其次是中西部的农牧业关系出现新的一元结构，灌概无节制，占用了大部分水土资源。许多传统牧业区域，草场被灌区不断挤占，草场面积已经小于耕地面积。农业生产的一元化结构在造成生态失衡危机的同时，也损害了传统从事牧业生产的少数民族经济利益。因此，处理好农牧林业的关系有助于改善民族关系，特别是汉族与少数民族之间的关系，有利于社会安定和民族团结。
中西部出现的产业结构问题影响全局，一旦由环境、生态问题西良成社会问题，后果不堪设想。
（六）城市化与区域水利一体化关系随着城市化进程，城乡水利格局发生巨变，城市化区域的扩大，区域水利出现新的难题。在水利部推动下，全国大部分城市实行了新的城市水务管理体制，以成立水务局为标志，实现城乡水务一体化管理的机制已经取得阶段性成果。以水务城乡一体化，实行供、用、排、处理回用全过程管理，同时履行防洪、保证水资源供需平衡、保护水生态环境职责的上海水务局模式已经得到普遍认同和推广。
城市化的推动正在形成若干区域性的城市群，以城市为基本単元的水务管理表现出新的不足，水务管理正面临新的挑战。①由于行政区划造成的条块分割，供水水源各自为政，往往是行政级别高的城市优先，造成水资源的闲置甚至浪费与用水紧缺并存。②由于经济实力所限与行政区划所限，取水水源限于本地，地处水源地下游的城市往往缺少优质水的取水口，造成饮用水质量下降。③自成一体的城市水务管理，使水问题更突出，加大了城市群区域水资源利用的外部成本。表现形式为污水或处理不达标的水朝郊区排放、朝公共水道排放，干净了城区、污染了农村，城市区划边界水污染加剧。④污水处理成本效益与城市规模有关，中小城市污水处理厂开工率低，甚至成为摆设。水环境污染对水源地保护造成巨大威胁，造成供水紧张，用水质量下降，形成恶性循环。
针对单一城市水务管理的局限和存在的问题，根据城市化进程和发展趋势，需要改变条块分割的城市独立管理水务的模式。城市群的发展，为建立区域的水务管理新模式提供了条件。
处理城市群水务联合管理问题和政体有关，国外常常用理事会制度，如韩国的水公社，采取的是会员协商制。理事会制度的体制背景是小政府、大社会，城市水务管理真正实现市场化。而我国城市水务受管理部门支配非常严重，政府职能部门利益在辖区内无处不在，在这样的背景下，城市群的水务管理不可能建立平等的公民化的理事会制度。
打破区划分割，解决区域水务管理的出路在于建立市场机制的区域大水务管理模式，以市场机制实现由区划到区域管理。
在城市群区域概念下建立大水网。一是进行区域水源地联网改造，使供水水源形成一个整体，建立区域供水水网，或形象地称为清水网，实现城市水源地丰歉互补，优化水源管理，形成供水安全保障工程体系。二是建设区域污水处理输送网，或形象地称为污水网，优化污水处理工程布局，提高污水处理能力与水平。
符合城市群发展的区域水务市场化管理，制度安排上的优势非常显著：一是将各自为政的割据式的城市水务管理造成的制度成本消除；二是将条块式的区域水务管理造成并加大的外部成本进行内在化处理；三是提高水资源高效利用效率，减少水资源的无效消耗。实现区域大水网水务一体化经营管理将大大降低水务管理的交易成本。
（七）地下水安全利用与保护关系我国地下水资源总量约8000多亿立方米，如果按静态的观点（蕴藏量）看，这个量很丰富。但地下水是个动态的概念，大部分地下水资源量与地表水资源量重复，不重复量仅1000多亿立方米。从资源、生态、环境的综合利用与保护的观点看，地下水是有限的资源。
如何处理开发与保护的关系，决定了地下水管理的目标。开发利用的对象是地下水，而保护对象不仅限于地下水自身，是一个关系到资源、生态、环境综合安全的问题。
必须在水资源统一管理之下进行地下水管理。传统的地质观点将地下水看作如同矿产资源一样的静态储藏量，割裂地下水与地表水的水文循环联系，并且不区分深层与浅层。分离式管理忽视生态保护，这是地表水地下水分离管理的最大缺陷。将地表水地下水分离式管理变为有机结合的统一管理，不是简単相加。但迄今为止，地下水实质上与水资源统一管理脱节，没有做到真正的统一管理。
要形成地表水地下水有机结合的水资源科学管理体系，需要有制度保障和技术保障。关键在于观念的转变和思路的创新。
地下水有潜水和承压水两种形式，开发利用条件、生态功能、环境影响有很大不同。潜水（浅层地下水）作为水文循环的一个主要环节，与地表水反复互相转化，在开采地下水时会影响河川径流，同时，河川径流的利用也会影响地下水。地下径流的开发利用与水资源整体利用和流域生态保护密切相关，需要从这个大格局看待地下水的合理开发利用与积极保护。承压水（深层地下水）基本上属于不可更新资源，持续的大量开采承压水会引发地面沉降等地质灾难，影响地表径流汇流区域变化。因此，承压水应为战略储备资源，严格控制开采。
地下水开发利用的原则应该是：有限开发、积极保护，保护中开发、开发中保护。
地下水开发与保护具有内在统一的内涵。地下水科学合理利用是一个关系到资源、生态、环境综合安全的问题，不仅要保护地下水水源，更重要的是保护与地下水密切相关的生态与环境。
保护体现在三个方面：一是保护生态，为了防止沙化、支撑河道基流（防止河川断流），不可过量开采地下水；二是调节生态，为了防止盐碱化，鼓励开采地下水以降低过高的地下水位；三是涵养水源，保护含水层的永续利用，保持地下水采补平衡。
开发也体现在三个方面：一是限制使用，承压水作为饮用水战略储备资源，只能在非正常情况下启用，特许条件下（如矿泉水、温泉等地热资源利用）允许有限开发；二是积极开发，调控地下径流（潜水），压碱压盐；三是控制开发，保持一定规模含水层，支撑河道基流，保护地表植被。
地下水位调控三大准则：一是保持一定地下水位，埋深不可过浅，通过开采地下水以防止和治理盐碱化；二是控制地下水位，防止地下水位过低，通过限采地下水支撑河道基流、防止地表荒漠化；三是保持地下水开采量与补给量平衡，以保护含水层的永续利用。
地表水地下水是一个统一的整体，共同形成全径流的概念（河流的地下水潜流场）。表现在四个方面：一是地下水是水文循环的一部分，其变化与年度水情相关，需要保持一个合理的开发利用水平，保持水源涵养能力。二是地表水地下水关系密切，互相转换，需要整体考虑，地下水需要与地表水联合开发，合理调度。三是地下水的生态功能，地下水潜流场与河川径流互相结合，构成河流的完整形态，地下水的河岸调节作用是流域生态健康的基础。四是地下水储存条件与水文地质単元关系密切，在大江大河的下游平原，水文地质单元不一定与流域边界闭合，因此需要结合流域统一管理，按照含水层水文地质单元管理。
不同区域地下水利用与保护具有差异。
西北内陆河流域：地下水支撑绿洲生态，过量开发导致荒漠化，同时并存灌概排水不畅导致土壤次生盐渍化问题，需要加强保护，合理开采。
北方海河、黄河、淮河以及辽河流域部分区域：山前平原地区地下水持续开发，局部有盐渍化；下游平原地区含水层大部分疏干，超采严重，不少地方是深层开采与浅层超采并存，需要加强保护。
东北松花江流域：地下水开发利用总体上处于初、中期，需要加强调控。
辽河上游（西辽河流域）以及整个内蒙古东部地区：地下水补排活跃，需要合理利用，积极保护。
南方各流域：一些城市化地区开采承压水严重失控，造成不少地质灾害，并影响城市水系和防洪等水务，禁止将承压水当成常规水源。
（八）水资源利用与经济社会发展方式的关系由于水资源短缺的危机，我国很早就提出重视水资源利用与经济社会发展相互制约的关系，改变水资源单方面被动服从经济发展需求的传统。但实际操作上，在唯GDP的政绩目标下，这种局面实际上没有改变。一方面，水资源粗放使用；另一方面盲目满足经济发展需求。这在经济结构、经济发展方式本身具有局限和盲目的情形下，自然反映到水资源开发利用中来。通过供、用水结构的变化，可以看出水资源开发利用的畸形，进而揭示经济发展方式和经济结构的问题。
需要下决心改变发展方式。
耗水型产业结构在以支撑产业名义下难以调整。近10年耗水型行业结构甚至有进一步扩大趋势。事实上，火力发电、钢铁、石油化工、造纸、纺织等耗水型行业用水量占工业用水总量的60%左右。近年来保持较快增长的态势，主要耗水型产品产量年均增速普遍高于工业平均增长水平。当前，我国正处于新一轮重化工业过程中，火电、钢铁、石油、化工等重化工业在较长时期内仍将保持较快发展的态势。
同时，作为世界重要的制造业基地，国际国内市场需求仍将带动纺织、造纸等行业继续增长，中国成为这些大耗水高污染制造的输出国。
根据水资源公报分析，2001年全国总用水量5567亿立方米，其中生活用水600亿立方米，工业用水1141亿立方米，农业用水3825亿立方米。2010年全国总用水量6022.0亿立方米，10年增加455亿立方米。其中生活用水765亿立方米，增加165亿立方米；工业用水1445亿立方米，增加303亿立方米；农业用水3691亿立方米，减少134亿立方米。10年里用水总量年均增加45.5亿立方米，主要是工业和生活用水增长，农业用水下降，反映了工业化、城市化的进程以及农业节水成果。
进一步分析，2002~2007年，全国用水总量由5497亿立方米上升到5819亿立方米，总量增加322亿立方米。其中工业用水由1142亿立方米上升到1404亿立方米，增加262亿立方米。用水增加量的81.4%都由工业完成。分析同期的虚拟水量变化，2002~2007年，我国虚拟出口水资源量从576亿立方米上升到1799亿立方米，增加1223亿立方米；虚拟进口水资源从475亿立方米上升到1186亿立方米，增加711亿立方米；净输出虚拟水增加512亿立方米，大大超过同期总用水量的增长，是同期工业用水量增长的两倍。这说明，我们努力增加的用水，特别是工业用水都转移到出口加工产品中，除此之外，还要将工业结构调整，进一步降低国内需求。这一方面加剧了水资源短缺和环境污染，另一方面也反映了某种程度上的产业畸形。
通过改变发展方式，可以大大缓解水资源危机，改善生态与环境。只有痛下决心，划定政府与市场界限，打破利益格局，才有可能发生改变。
（编辑：崔丽质）
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